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    利用國際規則為服務貿易構建可預測的外部環境

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    2021年9月3日上午,中國世界貿易組織研究會會長崇泉參加“2021世界旅游城市聯合會北京香山旅游峰會暨世界旅游合作與發展大會”,并發表題為“利用國際規則為服務貿易構建可預測的外部環境”的主旨演講。

    以下為演講原文:

    謝謝陳冬秘書長,尊敬的王紅副市長,

    尊敬的各位大使,外交官們,

    女士們、先生們,

    大家上午好!

    很高興參加“2021世界旅游城市聯合會北京香山旅游峰會暨2021世界旅游合作與發展大會”。

    當前百年未有之大變局正在加速演進,新冠疫情的依然在蔓延,世界正處于動蕩變革期,不穩定性不確定性顯著上升。

    受各國為防范疫情加強出入境管制措施的影響,作為高度依賴人員等要素國際流動的服務貿易,尤其是旅游服務成為受疫情影響最嚴重的部門。

    服務貿易對世界和各國經濟發展的重要意義已無需多言,近幾年來世界貿易組織的年度出版物《世界貿易報告》的主題均與服務貿易相關,如2019年的主題就是《服務貿易的未來》。

    在疫情反復且防控繼續收緊的背景下,為服務貿易,尤其是國際旅游服務的復蘇發展構建確定性和可預測性的市場環境,意義重大。而這需要國際社會攜手努力,繼續推進服務貿易規制談判,爭取盡早達成新的規則。

    一、新冠肺炎疫情重創全球服務貿易

    COVID-19 大流行在全世界造成了毀滅性的后果。數百萬人失去了生命,世界上大部分人口,特別是在發展中國家和最不發達國家,仍未接種疫苗。

    根據世界貿易組織今年7月發布的《2021年世界貿易統計評論》,2020 年世界商品出口額下降了 8%,而服務貿易收縮了 21%。

    就服務貿易具體部門而言,旅游服務的降幅是最大的。2020 年第二季度,旅游服務貿易同比下降 81%,運輸服務貿易下降 29%,而且運輸服務貿易的下降原因主要是客運限制和國際旅行需求下降,而不是貨運急劇下降。2020年,中國旅游服務進出口“縮水”近一半。

    旅游服務占服務貿易的份額由2019年的24%降至2020年的12%。


        圖1 2008-2020年服務貿易分部門增長情況



        圖2 2020Q1-2021Q1服務貿易額的增長情況(分類別)


    截至 2020 年年中,貿易開始復蘇,但地區和部門之間存在重大差異。商品貿易的復蘇主要是由于制成品貿易,而服務貿易繼續受到與 COVID-19 相關的旅行限制的拖累。2021年第一季度旅游服務貿易的降幅仍高達62%。而且與商品不同,服務不能儲存,這意味著大部分收入損失可能是永久性的。

    二、合作加強疫情應對、推進旅游業的復蘇

    剛剛提到疫情對旅游業、旅游貿易帶來的巨大影響,但其真實影響遠非這些蒼白的數據所能體現。旅游業具有獨特的跨領域性質,幾乎涵蓋了現代社會的各個方面。旅游業為全球十分之一的人口提供就業機會,其中,家庭經營等小型企業占旅游業的80%。旅游業還能提高技能收入,改善基礎設施和標準,建立城鄉聯系,加強互聯互通等方式,能產生巨大的、積極的社會和經濟外部性。因此,旅游業在推動社會復蘇方面具有獨特潛力。

    為應對國際旅游業的嚴峻形勢,聯合國世界旅游組織聯合世界衛生組織等機構通過國際化、跨組織的合作以團結一致的應對。如2020年,世界旅游組織成立全球旅游危機委員會,聯合成員國和私營部門的力量,為旅游業復蘇制定明確的行動計劃,即《世界旅游組織關于旅游業復蘇的建議》。2020年9月,世界旅游組織成員國簽署了《第比利斯宣言》,承諾確保國際旅行重新變得安全,以重啟國際旅游業。

    二十國集團把發展旅游業作為核心議題。澳大利亞、新西蘭推行的“旅行泡泡”,開通免隔離旅行通道,通過雙邊合作恢復國際旅游。歐盟委員會也將大力發展旅游業作為《歐洲綠色新政》重要計劃之一。

    還有中國國際服務貿易交易會,既是中國持續推進服務業開放的重要信號,也是促進服務貿易領域合作的重要平臺。世界旅游城市聯合會,作為由北京發起的世界首個以城市為主體的全球性國際旅游組織,疫情以來,更是通過推動全球城市間的合作、聚合業界的力量,通過舉行論壇、發布研究成果等推動旅游城市和業界開展“花式自救”。

    三、降低服務貿易壁壘的國際合作

    服務貿易壁壘的問題一直是業界關注的重點。隨著服務業和服務貿易重要性的突顯,世界上多數國家在其國內推動了相關的改革,目的是開放服務市場增強競爭。但由于存在政策逆轉的風險以及各國彼此獨立制定的法規可能導致監管異質性,單邊開放服務市場無法釋放所有潛在利益。

    而且較貨物貿易而言,服務貿易仍然面臨著更多的更復雜的壁壘,服務貿易壁壘本質上是監管性的問題。而且大多數服務監管的目的并不是限制貿易,而是要追求公共政策目標。國際合作可以發揮重要作用,使各國更有效地追求這些目標,同時盡量減少國家政策的負面溢出效應。

    各經濟體就降低服務貿易壁壘和減少監管措施開展的合作,大多體現在世界貿易組織(WTO)的規則中。在WTO多哈回合停滯后,區域貿易協定推進了服務貿易領域的開放。

    WTO通過《服務貿易總協定》(GATS)確保全球服務市場的開放性。GATS共包括12個服務部門,160多個分部門。

    如圖3所示,世貿成員平均僅就三分之一的服務分部門做出具體承諾。不同成員集團承諾的部門覆蓋范圍差別很大,發達成員平均承諾開放 66%的服務部門,多于發展中經濟體的 28%。最不發達國家承諾開放的分部門平均僅占 21%。中國是WTO的新加入的發展中成員,共開放了104個服務貿易部門,占比高達65%。


        圖3 不同世貿組織成員集團在在《服務貿易總協定》中的承諾

    就具體的服務部門而言,如圖4,不同的服務部門承諾情況也不同。大多數成員均就旅游、金融和電信服務作出承諾,而就運輸、分銷、郵政快遞、環境及視聽等服務作出承諾的成員數量較少。在旅游服務部門作出承諾的成員數量最多。


        圖4 《服務貿易總協定》不同成員對各服務部門的承諾情況


    四、推進服務貿易領域的規則制定

    與各成員服務市場的實際開放程度相比,世貿組織關于市場開放的承諾總體水平較低,因此國際合作的潛力尚未充分發揮。

    多哈回合談判一直就擴大服務市場準入進行談判,多哈回合陷入僵局后,這一討論進展有限。僅2019年,智利、墨西哥、新西蘭、巴拿馬就旅游服務的市場準入提交了提案。

    近年來,WTO重點推進服務貿易國內監管措施的國際合作。討論主要側重于監管方面,重點是《服務貿易總協定》國內規制、電子商務相關的服務貿易以及投資便利化的相關要素。

    當前WTO改革的背景下,關于上述三個議題的大部分討論都是在部分成員的諸邊小組中以開放式會議進行的,即《聯合聲明倡議》(Joint Statement Initiative,JSI),相關討論向所有成員開放。

    2017年的WTO第11屆部長級會議期間,歐盟、中國、日本等59個成員發表“服務國內規制聯合聲明倡議”,宣布重啟國內規制談判。2019年,上述成員再次承諾將于第12屆部長級會議前完成談判。今年7月20日,美國宣布加入服務國內規制諸邊談判,并支持該談判于年底的WTO第12屆部長級會議(MC12)前結束。

    女士們,先生們,

    現在,WTO多項談判,如多邊的漁業補貼,諸邊的服務國內規制、電子商務、投資便利化等均在緊鑼密鼓地推進,但能否于達成協議仍存在較大的不確定性。推動服務貿易的復蘇發展需要國際合作,戰勝新冠病毒需要國際合作,推進WTO改革也需要國際合作。年底的MC12對WTO而言是一個關口,對全球經貿合作是一個關口。因此,我們期待在未來的2個月內,WTO成員共同努力,使得MC12取得有實際意義的成果。

    謝謝大家!

    預祝會議圓滿成功!


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